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社会办医规划设置:一道应当拆掉的“玻璃门”
2018-12-06 00:00:00      中国经济导报

编者按

    《基本医疗卫生与健康促进法(草案二次审议稿)》征求意见近日结束。我们需要一部统管整个国家卫生事业和国民健康的法律,需要更精准的法律条款和制度安排来保障我们的健康和安全。此文写在这部重要的法律正式出台之前,作者从立法和实践的角度,对区域医疗机构设置规划进行了深入思考,对相关法律和制度的完善具有借鉴意义。

曹艳林 赵淳

    鼓励和引导社会资本举办医疗机构是医药卫生体制改革和健康中国建设的重要内容之一,有利于增加医疗卫生资源,扩大服务供给,满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求,也有利于建立竞争机制,提高医疗服务效率和质量,完善医疗服务体系。
    2009年,《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出,坚持非营利性医疗机构为主体,营利性医疗机构为补充,公立医疗机构为主导,非公立医院共同发展的办医原则,建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。2010年5月,国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,要求鼓励民间资本参与发展医疗事业,支持民间资本兴办各类医疗机构。2015年,国务院办公厅发布《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》,各级相关行政部门要按照“非禁即入”原则,全面清理、取消不合理的前置审批事项。2017年,国务院办公厅再次下发《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》,指出鼓励社会力量提供医疗服务,是深化医改、改善民生、提升全民健康素质的必然要求,对推进健康中国建设、全面建成小康社会具有重要意义。
    
规划设置是制约社会办医的瓶颈之一

    目前,我国医疗机构法律规制方面的主要依据是1994年国务院颁布的《医疗机构管理条例》。该条例第二章第六条至第八条就区域医疗机构设置规划和区域卫生规划进行了规定。第六条要求县级以上地方人民政府的卫生行政部门应当根据当地的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构分布等情况,制定当地的医疗机构设置规划。第七条则规定:县级以上地方人民政府应当把医疗机构设置规划纳入当地的区域卫生发展规划和城乡建设发展总体规划。这一条文提到了区域卫生规划,但至于区域卫生规划的概念是什么、内涵包括哪些、该如何制定、制定主体和制定程序等方面都没有规定。
    原国家计委、财政部和原国家卫生部于1999年联合发布《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》,是目前我国区域卫生规划制定的主要依据。该文件出台时,我国社会办医相关的主要政策还没有出台,对促进社会办医相关的因素考虑不充分也是在所难免。在促进社会资本举办医疗机构过程中,社会办医遭遇的一个重要瓶颈就是区域卫生规划和区域医疗机构设置规划的制约。许多社会资本或个人在申请开办医疗机构或申请个人诊所时,往往因为不符合区域卫生规划要求而无法开展。因此,区域卫生规划或区域医疗机构设置规划成了导致社会办医难的“卷帘门”、“玻璃门”、“旋转门”。
    
区域医疗机构设置规划未起到预期效果

    区域医疗机构设置规划就其本质而言,是行政规划的一种,是卫生方面的行政规划,属于专项行政规划。从我国区域卫生规划在现实中的应用情况来看,其同时具有了资讯性规划、指导性规划、调控性规划、指定性规划的多重特点。
    区域医疗机构设置规划理论上应该起到防止城市大型公立医院大规模扩张,保障基层、边远地区医疗服务供给的作用,但实际实施中,这两方面功能目标都难以实现。一方面,大型公立医院层出不穷,甚至有上万张床位的超级公立医院“巨无霸”,而另一方面,基层和边远地区的医疗服务供给仍然不足。尽管区域医疗机构设置规划没能有效约束公立医院的快速扩张,但在社会办医方面,却成为一些欲举办医疗机构的社会资本难以跨越的门槛,甚至可能成为权力寻租的场所。
    
立法取消社会办医规划设置必要且可行

    新一轮医药卫生体制改革实施以来,国家出台了多项措施促进社会办医发展,政策效应持续显现,但与形成多元办医格局的目标仍有不小差距,还有一些体制机制障碍和政策束缚需要破除。2015年印发的《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》明确指出:各级相关行政部门按照“非禁即入”原则,全面清理、取消不合理的前置审批事项,整合社会办医疗机构设置、执业许可等审批环节,进一步明确并缩短审批时限,不得新设前置审批事项或提高审批条件,不得限制社会办医疗机构的经营性质,鼓励有条件的地方为申办医疗机构相关手续提供一站式服务。
    尽管政策上已经要求实现“非禁即入”原则,但由于缺乏法律所具有的强制保障力,现实中不同地方政府的相关部门选择性执行或选择性不执行都大量存在,因此有必要再通过立法明确取消社会办医规划设置要求,更好地保障社会办医发展。该做法已经在我国的地方卫生立法层面进行了实践。2017年实施的《深圳经济特区医疗条例》是我国首部地方性医疗法规,其中第八条规定:市卫生行政主管部门按照布局合理、规模适当、层级优化和功能完善的原则,拟定全市公立医疗机构设置规划,经市人民政府批准后向社会公布。这一规定的现实意义是政府只做公立医疗机构设置规划,并充分履行对公立医疗机构的举办责任,而社会办医疗机构则不做设置规划要求。这样既能明确政府责任,也能充分发挥市场主体的作用。
    目前,我国还没有卫生方面的基本法——《卫生法》,也没有医疗方面的专门法——《医疗法》,正在制定的《基本医疗卫生与健康促进法》是我国医疗卫生领域的基础性、综合性法律,将对我国医疗卫生领域的重要方面作出制度安排。2017年的《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》一审征求意见稿规定:县级以上地方卫生主管部门根据医疗卫生服务体系规划,结合本行政区域人口、经济社会发展状况、医疗资源、健康危险因素、发病率、患病率以及紧急救治需求等情况,制定公立医疗卫生机构布局规划。这样的规定实际上是采用了《深圳经济特区医疗条例》的立法经验。而在该法的二审征求意见稿中,则改为:县级以上人民政府应当制定并落实医疗卫生服务体系规划,合理配置医疗卫生资源,举办医疗卫生机构,为公民获得基本医疗卫生服务提供保障。这样规定的法律后果是将来社会资本欲举办医疗机构将可能面临因为没有规划或者不符合规划而无法举办的局面。因此,我们建议《基本医疗卫生与健康促进法》立法中关于医疗机构设置规划方面仍采用一审征求意见稿的规定。
    (曹艳林系中国医学科学院医学信息研究所医疗卫生法制研究室主任;赵淳系中国医院协会民营医院管理分会会长)
 

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