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厘清边界、优化结构、塑造“灵魂”
2019-01-04 00:00:00      中国经济导报


任启明

    2018版市场准入负面清单具有定位精准、结构清晰、依法调整的突出特点。本次修订进一步厘清了清单边界,夯实了清单内容,塑造了清单制度运行“活的灵魂”。
    
精准定位:厘清市场准入负面清单制度的“界”

    对比《清单(试点版)》,2018版清单大幅减少清单事项,压减幅度达54%。相比于传统的“正面清单”规定“可以做什么”,负面清单的特点在于清单之外的“非禁即入”,是更开放、更透明的市场准入管理模式。
    清单要实现国企和民企、大企业和中小企业等不同市场主体之间的“权利平等、机会平等、规则平等”。试点版清单中诸如“仲裁委员会设立登记”等事项被移出清单。此外,市场主体开展经济活动应当具有独立性,因此对作为市场主体的工作人员的自然人进行“准入”管理的各类职业资格管理类管理措施应被排除出清单的范围,如“律师执业资格许可”等。
    市场准入负面清单制度适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。因此,负面清单所针对的应当是“主体准入”,即相关主体是否可以进入市场的具体行业、领域、业务开展经营行为;而非“行为准入”,并不涉及对入市场后具体经营行为的评价。因此,针对非投资经营活动的管理措施、准入后的管理措施不应当列入清单,“报废民用爆破器材生产线销爆立项申请审批”等事项被移出清单。
    清单事项的规制范围是整体的境内市场,出于环境保护、自然资源开发利用等原因针对特定地理区域、空间设定的管理措施不属于清单规制的范围,“国家地质公园内矿产资源勘查开发和工程建设活动的限制”事项因此被移出。
    
结构清晰:夯实市场准入负面清单制度的“体”

    2018版负面清单对试点版中的清单事项和管理措施进行了优化整合,完成了清单事项的规范与精简,夯实了市场准入负面清单制度的“体”。
    显著变化之一就是在清单首页附加了清单说明,对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系进行简要介绍并予以明确。
    2018版负面清单制度在现行规范的基础上综合调整、放宽准入管制,为市场主体“减压”,同时又以事中事后监管的加强增加“威慑”。它仅高度概括规定了四类禁止类事项,即法定禁止事项、产业目录禁止事项、金融业禁止事项和互联网业禁止事项。将所有的法定禁止事项逐一在清单中列出实无必要,采用概括说明+附件列出的形式更加科学合理。
    目前我国对于互联网行业的针对性立法尚不成熟,有关规定散见于各类规范性文件之中,涉及的行业范围也相当广泛。因此,清单有必要针对互联网行业进行统一的整合规定,为行业的准入提供确定性指引。而金融本就与风险相伴而生,与每个人的生活息息相关,金融市场稳定与否直接影响国民经济的安全发展,因此国家对金融相关经营活动的开展始终持谨慎态度,在市场准入环节的源头上严格把控。
    2018年版清单将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且设立依据合法有效的地方性市场准入管理措施,纳入了“地方性许可措施”这一栏目,是我国现实国情对清单完备性提出的要求,充分满足国家整体和各地区发展的现实需要。
    
依法调整:塑造市场准入负面清单制度的“魂”

    市场准入负面清单制度的基础在于清单,但灵魂在于清单实施中的依法调整。市场准入负面清单制度是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要探索,是一项系统工作,绝非发布一张单子,汇总一些事项的简单形式文章。
    本次修订是对深化改革实践的法治归纳。针对试点版清单设立依据不足的事项,依法移出清单,包括“未获得许可,不得围垦沿海滩涂”、“未获得许可,不得经营植物新品种”等。本次清单修订工作,也是对“放管服”改革的法治归纳。如依据国务院取消行政许可事项决定等文件,移除试点版清单中“未获得资质条件,不得从事棉花加工”等事项。
    而“动态调整机制”则保证了清单未来的依法有序调整。随着改革开放进展、经济结构调整,法律法规修订、“放管服”改革进展等情况,针对市场准入的规制措施也会发生变化。在全面落实市场准入负面清单制度的工作中,将研究制定清单动态调整工作方案,细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制等。让清单动起来,是实现市场准入有效规制的基础与保证,为市场准入负面清单管理制度注入了“活的灵魂”。
    (作者单位:中国政法大学民商经济法学院)

【期号:3393】【版面:02】【作者:任启明】打印本页
 
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